注重应急预案研究 防范化解重大风险

□ 莫于川 任肖容

刚刚闭幕的党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是：防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，融易新媒体，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力。这也是总结抗击新冠肺炎疫情斗争经验获得的深刻认识。

此次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，对我国经济社会发展和应急管理法治提出了巨大挑战。在党的领导下，中国人民经过艰苦努力付出巨大代价，取得疫情防控阶段性重大成效，也为世界各国防控疫情争取了宝贵时间、作出了重大贡献。

自疫情暴发以来，各地纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，对疫情防控起到了积极作用。实际上，该响应机制早在2006年发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中就有规定。在防控此次新冠肺炎疫情时，安徽、天津等省市还制定了具体的应急预案。后随着疫情得到有效控制，一些地方也制定了复工复产企业新冠肺炎疫情防控应急预案，引导企业有序复工复产，确保经济社会正常运行。可见，应急预案在突发公共事件应对和恢复重建中发挥着特别重要的功用。

2003年的“非典”事件开启了我国突发公共卫生事件应急法治建设工程，此后我们还经历了汶川地震、玉树地震等自然灾害，我国应急管理体系和应急法制建设也因而持续推进。2018年机构改革后，应急管理部的组建，标志着我国应急管理进入一个新阶段。经过十多年的建设，我国应急管理体系的立法和预案总体来说比较完整，已逐步建立健全应对突发事件的法律规范体系，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制已逐步推出。但此次新冠肺炎疫情防控应对过程中出现的一些争议事件，也反映出我国“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）的应急管理体系仍不够健全，运行不够顺畅。因此，要高度重视、认真建设和妥善运行突发公共卫生事件应急预案体系。

应急预案是我国“一案三制”应急保障体系中的重要组成部分，将其纳入法治轨道并积极运用其进行科学、有效地应急管理，也是我国应急保障制度化发展的必由之路。我国疫情防控依据的应急法律规范和应急预案要进一步反思和优化，只有在常态下未雨绸缪，将应急法治作为基本原则，制度化地投入做好应急防范准备，方能及时顺利实现从常态向非常态的衔接和转化，积极发挥出应急管理体系的作用。应急管理应坚持法治思维，相关部门运用符合科学规律和国情实际的应急预案依法防控，实际上也是简捷规范的科学防控、有序防控和有效防控。

笔者认为，法学界和法律实务部门应从公共管理和公法理论的研究视角，为完善我国突发公共卫生事件应急预案体系建设提出对策研究成果。这包括：.通过危机防控实务开展实证研究，分析实践中突出的应急管理和法律问题，对中央和地方的公共卫生防控立法建制特别是应急预案制定和运行情况进行多维度评估，对应急预案相关管理和法律问题及对策方案进行分析研究；通过应急管理和法制的比较研究，对域外国家和地区应急预案制度的特色做法和经验教训进行梳理分析比较，为完善我国应急预案管理和法治保障提供参考借鉴；通过应急管理与法治的关系研究，对新时代以来若干重要纲领性文献和党中央、国务院的战略部署进行深入研究，创新发展我国危机管理理论和法治理论；通过对策研究，特别是结合新冠肺炎疫情防控工作中涉及的应急预案、体制、机制和法制发展的实际情况，运用法学、管理学等学科理论指导，从观念、规范、队伍等角度，提出创新完善中国特色应急预案体系和法治体系的路径建议，由此积极推动国家治理体系和治理能力现代化。

目前，疫情仍在全球蔓延肆虐，各国成为休戚与共的命运共同体，因此，应急预案理论与制度规范研究也具有世界意义。为了长久安宁，必须增强忧患意识，加强应急管理建设，推动我国的应急管理水平向更高质量、更有效率、更具操作性的方向迈进。